摘 要：　内部控制是指政府部门单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。本文结合多年行政事业审计工作实践经验，从政府部门内部控制的管理现状入手，综合分析目前政府部门内部控制中存在的费用支出缺乏控制、资产管理薄弱、会计控制弱化、岗位设置不合理和预算控制薄弱等主要问题，进而分析内在原因，寻求审计对策和宏观决策建议，为促进政府部门内控建设，提高经济活动管理水平提供有益的借鉴和参考。

近年来，随着国家各项财经法规政策的不断完善，各级政府部门单位财政财务管理水平和经济活动的合法合规性也不断提升，充分发挥了社会管理和服务职能，为国民经济社会发展做出了积极贡献。但是从近年的审计工作实践来看，部分单位仍存在内控制度制定不完善、执行不到位，监督不力导致损失浪费等问题，贪污挪用等违纪违法现象也屡见不鲜，不仅影响了财政资金的使用效益，而且损害了政府机关单位的形象，群众反映强烈。

现状及问题

从多年审计工作实践来看，当前政府部门内部控制现状不容乐观，问题亟待解决，主要表现在以下几个方面：

一、费用支出缺乏有效控制

一些单位财务管理计划性较差、内部控制不到位，造成行政经费的支出，特别是招待费、办公费、会议费、车油修理费等缺乏严格的控制标准，即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制，往往出现入不敷出、寅吃卯粮和提前挂账消费等现象，形成隐性负债。个别单位产生的招待费等债务多达数十万元，多年多届班子无法偿还，被诉诸法院或新闻媒体报道，严重损害政府形象。

二、资产管理控制制度薄弱

实行政府集中采购制度以后，政府部门单位大额、批量的固定资产的购置得到了有效控制，但重购置轻管理滥处理等现象比较普遍。如未按规定建立起定期财产盘点制度，购置的固定资产未能及时登记入账，未登记固定资产明细账和实物卡片，管理责任不明确和处理不履行程序等，导致资产账实不符及资产流失，管账不管物、管物不管账的现象严重。另外政府部门单位债权、债务相比企业数量小、变化慢，因而会计人员往往只是在业务发生时将其登记到账簿上，但对后期是否发生坏账、减值等情况关注不多，了解较少，容易出现账实不符的情况。

三、会计控制管理弱化，违规问题层出不穷

不少政府部门单位财务部门的工作仅限于记账、算账、付款，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督，会计控制在内部控制中的核心作用无从体现。个别单位利用虚假发票掩饰不合规支出或套取资金，设立“小金库”，更有甚者采用报假项目、虚构业务等方式侵吞贪污财政资金；对收费票据管理不到位，未建立定期或不定期抽查制度，出现延期上缴收入，挪用公款问题；对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”等问题；又如违规出借银行账户、未经批准擅自对外投资等现象也时有发生。

四、岗位设置不尽合理

由于多种原因，部分政府部门单位管理岗位设置、人员配备不尽合理，往往存在一人多岗、不相容职务兼职现象，记账人员、保管人员、监督人员、经济业务决策人员及经办人员之间没有分离制约机制，容易出现出纳兼会计、记账兼复核、采购兼保管等现象，存在管理制度层面的漏洞和监管真空地带。

五、预算控制比较薄弱

部门预算是政府部门单位最重要的内部控制手段之一。虽然政府部门单位大都实行了部门预算制度，但是实际执行中预算编制比较粗略，部门预算的编制一般根据当年财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求；其次预算涵盖范围有限，预算之外的追加调整项目仍然很多，弹性较大。追加项目越多，预算的随意性越大，权威性和约束力就越差。有的单位没有将部门预算在单位内部按组织体系进行细化，没有对单位内各部门经费审批人实行责任预算约束，使得部门预算执行情况失控，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

产生原因

政府部门内部控制薄弱的主要原因有以下几个方面：

一、内部控制意识淡薄

良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的基础性保证。部分单位内部控制理念意识淡薄，重事业发展，轻内部管理，缺乏对内部控制知识的基本了解和认识，甚至认为有财政、审计等部门监督把关，单位内部控制制度只是应付有关部门检查，是否执行无所谓的态度，因此，尚未建立起健全有效的内控制度。一些单位片面注重制度的制定，忽略了其执行情况和执行效果，对业务流程控制过于简单，处理问题凭经验、靠惯例，内部控制制度只是“印在纸上，挂在墙上”应付检查的装饰品，导致内部控制走过场，未能真正发挥其应有的作用。

（二）内控管理基础工作薄弱

有效的管理控制需要坚实的基础，但政府部门单位内控基础工作仍较薄弱，还需要进一步强化。有的单位管理人员综合素质不高，缺乏必要的能力储备和创新精神，业务素质难以满足实施内部控制和监督的要求，管理的随意性较大。有的单位缺乏明确的岗位责任制度，管理人员对于其所处岗位的职责内容不详，由于职权不明确，责任不清楚，程序不规范，造成工作秩序混乱和内部管理失控。

三、外部监督对内部控制健全性和有效性的监督检查不够

目前作为政府部门单位主要外部监督力量的财政、审计部门，大多偏重于对单位财政资金运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行进行实质性检查，或者对于内控制度建设缺少建设性指导意见。因此，缺少有效的外部监督，使政府部门单位内部控制体系完善失去外部推动力和约束机制。

内部控制的概念和意义

内部控制，是指政府部门单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。

一、内控制度建设的必要性

（一）保护资产的需要。内控制度对财产物资的保管和使用采取各种控制手段，可以防止和减少财产物资被损坏，杜绝浪费、贪污、盗窃、挪用和不合理使用等问题的发生。政府部门单位的资金来源主要是财政资金，用好、管好资金是实现依法理财工作的基本前提条件，而科学完善的内控制度可使单位在财务工作中有章可循，做到收支行为规范化，财务管理科学化，减少财务工作的随意性，避免资产流失，从源头上制止腐败等经济犯罪事件的发生，为实施依法理财奠定基础，保证政府依法理财工作的顺利实施。

（二）会计信息质量的保证。内控制度通过制定和执行业务处理程序、科学的职责分工，使会计资料在相互监督制衡的条件下产生，从而有效防止错误和弊端发生，保证会计资料的正确性和可靠性。没有完善、有效的内控制度，会使会计资料在传递过程中因相互脱节而导致会计信息失真，所以，完善的内控制度是保证及时提供可靠、准确会计信息的基础。

（三）依法理财的关键。为促进单位会计内控制度建设，加强单位内部会计监督，强化内部自我约束机制，提高会计信息质量，《会计法》明确规定“各单位应当建立健全本单位内部会计控制制度”。而且会计内控制度是为国家宏观控制提供真实基础会计信息的保证，国家制定的一系列财经纪律及法规，都要求各单位通过制定内部会计控制制度来落实，各单位通过实施内部会计控制制度实现自我约束。

　二、政府部门单位内部控制的目标和原则：

（一）内部控制的目标

政府部门单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。

（二）政府部门单位建立与实施内部控制应遵循的原则

1.全面性原则

内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖政府部门及其所属单位的各种业务和事项。

2.重要性原则

内部控制不能防范所有风险，应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。政府部门单位的经济活动主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、债务管理、经济合同的订立执行等方面。

3.制衡性原则

内部控制的核心思想是权力平衡，制约对象是权力，权力分配合理，约束适当是内部控制的难点；内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率。

4.适应性原则

内部控制应当与单位规模、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整；单位发展的不同阶段、外部环境的变化、战略目标的调整等，内部控制要随之变动。内部控制不能照搬和抄袭，外单位的成功经验，必须结合实际学习使用。

5.成本效益原则

内部控制的设计和运行受制于成本与效益原则，应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。

改进措施及方向

财政部在二〇一一年十一月发布了《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿），对促进政府部门单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力指明了方向（《行政事业单位内部控制规范》即将颁布）。结合规范要求和工作实际，可以从以下几方面加强和改进政府部门单位内部控制工作：

一 、加强对《行政事业单位内部控制规范》学习宣传工作，进一步增强各级单位负责人员内部控制意识

按照《会计法》和《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）的规定，单位负责人是单位会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。为了提高单位负责人对内部控制重要性的认识，可以组织单位负责人进行《行政事业单位内部控制规范》培训学习，使单位负责人真正确立起对内部控制建设的“第一责任主体”意识，树立“内部管理也是生产力”的理念，提高各部门单位对内部控制工作的重视，增强领导班子风险管控意识，促进各单位加强和规范内部控制，创造良好的内部控制环境。

二、以授权和制衡为基点，健全内部控制制度

通过建立和完善内部控制制度，加强对薄弱环节和重要岗位的控制，做到制度管人，责任到人，形成一个明确完整、责权相对的内部控制体系。首先要规定各个机构和岗位的职责权限，使不相容岗位和职务之间能够相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制；其次要求单位明确内部授权审批的范围、权限、程序、责任等相关内容，建立重大事项集体决策和会签制度，相关人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。在业务流程控制中，各单位结合经济活动的性质、范围、规模和内部控制要求，明确各项经济活动的业务流程中计划、审批、执行、监督等环节的内容，做到各流程手续完备，相关文件、记录和凭证完整。

三、 加强会计基础工作，强化会计系统控制。

通过建立健全本单位会计管理制度，强化会计人员岗位责任制，会计主管部门应利用会计人员继续教育之机，使会计人员知识和技能得到不断更新、补充、拓展，进一步掌握内部财务管理控制制度和法规政策，提高守法意识和财务管理水平，正确行使会计人员的职责权利；单位应设置合理的会计岗位，做到按事设岗、按岗设人，做到职责明确，相互制衡，实现岗位之间相互牵制作用，保证会计岗位设置的合理性和有效性；认真抓好会计基础工作规范，明确会计凭证、会计账簿和会计报告处理程序，加强会计档案管理，确保会计信息真实有效。

四、建章立制抓落实，完善资产管理的内部控制

各级政府部门单位应当按照《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》以及相关法律法规的规定，建立健全符合规范要求和单位实情的资产管理制度和岗位责任制，加强对资产安全和有效使用的控制。在资产管理环节应建立授权批准制度，各项经济业务必须经过规定程序的授权批准，明确相关部门人员的责任、权利、义务，严格限制未经授权人员对资产直接接触，定期对各项财产物资进行盘点，并将盘点结果与会计记录进行核对，出现不一致时应分析原因、查明并追究责任。对债权、债务应督促经办人及时核对、清理，避免和减少资产流失，坏账损失需按规定程序经批准后核销。

五、强化对经济活动的预算约束，完善部门预算制度

各单位应根据国家有关规定和单位的实际情况，建立健全预算编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等内部预算管理工作机制。首先是要进一步扩大部门预算的范围，要力争将单位的财政财务收支事项全部纳入部门预算的实施范围，并严格预算的调整和追加程序。其次是部门预算编制时做到零基预算和细化预算，核定具体收支额度，明确各项支出的方向和用途，项目资金力求细化到具体项目；在预算执行环节应强化预算刚性约束，防止随意超预算、扩大预算范围等行为发生。

六、国家审计和内部审计相结合，促进内控体系建设完善

各级审计机关在对政府部门单位进行预算执行、财政收支审计时，应当对单位特定基准日内部控制设计和运行的有效性进行审计，重点从制衡、授权和程序方面进行审查测试，在实施审计工作的基础上对内部控制的有效性发表审计意见，从而促进内控体系建设和有效运行。其次要充分发挥内部审计自检作用；由于内部审计对本单位财务内部控制情况比较了解，可以将内部会计控制的各个环节作为审计对象分别审计，准确把握内部会计控制的薄弱环节及容易造成损失的失控点，通过有针对性的、经常性的、连续性的跟踪审计监督，帮助有关控制部门逐步加强和完善内部会计控制，使内部会计控制发挥应有的作用。

参考文献：

[1] 董大胜   《审计技术方法》  中国时代经济出版社

[2] 《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）财会便[2011]68号

[3]  龙海红 《行政事业单位内部控制》 中国商业出版社

[4]  吴春芳 《我国行政事业单位内部控制的现状与对策》 审计署网站 20100108