一、当前我国基层政策审计的现状和新形势的要求

 　　我国政策审计起步较晚，加强政策贯彻落实情况的跟踪审计，是今后一个时期国家审计机关的长期任务。但是,我们必须清醒地看到，基层审计机关开展政策跟踪审计工作没有现成案例，也没有形成全国的政策跟踪审计指南，一些基层审计人员不适应形势发展的需要，存在“等、靠、要”的思想，跳不出固有思维观念，开拓创新的意识不够，对党中央在新时期提出新任务，无所适从。因此，基层审计机关要认真学习深刻领会十八届四中全会精神和国务院《意见》，增强大局意识、忧患意识、责任意识，珍惜机遇、抢抓机遇、主动作为，结合实际，积极探索贯彻落实的新思路、新举措，克服“等、靠、要”的思想，敢于先行先试、大胆探索、大胆实践，努力开拓新路子、创造新经验。

　　1、制约基层审计机关政策跟踪审计的因素

　　一是审计人员思想观念僵化，跳不出固有思维观念，对政策跟踪审计工作不重视、不关心，因受将审计定位在财政财务领域的传统审计理念的影响，对目前开展政策跟踪审计还没有完成向现代绩效审计的转轨，一些审计人员习惯从资金和财务查出问题，对当前的经济社会发展形势和趋势分析及政策制定的背景、运行后对经济社会带来的权力和责任很少思考，不重视经济社会活动与国家宏观政策之间的内在关联，更不重视善于从体制机制制度层面分析产生的根源。

　　二是不会把握政策跟踪审计重点和切入点，还没有学会牵着核心政策的执行的“牛鼻子”。特别是基层审计机关，死板教条，不结合实际，穷于应付，只图完成上级任务，没有沉下身子钻研和深入调查，制定符合实际的审计实施方案。特别是一些领导同志，不带头学习，不关注国家宏观政策走向，凭“老经验”指导工作，没有起到表率作用，政策跟踪审计没有深度没有力度，也没有很好充分发挥审计机关指导地方经济社会发展的服务作用。政策跟踪审计中运用的审计手段和方法局限于经济学的成本效益分析，而对于推动社会发展及科技创新发展难以量化的定性指标衡量。

　　三是政策跟踪审计成果的实效性不强。国家审计机关开展政策跟踪审计需要建立在对国家政策执行全过程的跟踪监测上，但是大多数审计机关习以为常往往以事后监督为主，审计成果实效性不强。

　　四是统筹协调力度不够。政策跟踪审计工作，既是一项长期的任务，也是一个系统工程，在目前，基层审计机关人少事多的条件下，要整合力量，统筹协调。但是，现实是一些地方审计机关，把政策跟踪审计当做负担，没有长期规划，仅凭一两个科来完成政策跟踪审计工作，可以想象，政策跟踪审计成效会显著吗？

　　2.政策审计已是审计机关“新常态”的工作

　　（1）政策审计是党中央国务交给审计机关的新任务

　　党的四中提出要加强党的监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，同时作出了完善审计制度的重大部署，把审计地位提升到了一个新高度。《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）提出了实现审计监督全覆盖，充分发挥审计作用、完善审计工作机制。最为引人关注的是要持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实的跟踪审计工作。这是对审计工作的重新定位，这充分说明党中央国务院对审计工作的高度重视和对审计机关的高度信赖。作为审计工作者应当认真领会四中全会精神和《意见》实质，认真履行审计监督职责，改变思想观念和传统工作思维模式，克服危难情绪，树立必胜信念，抱着对人民负责、党负责、国家负责的态度开拓创新、努力工作，绝不辜负党中央国务院的重托和殷切期望，努力发挥审计在国家治理方法和治理机制的重要作用。我认为：对国家重大政策措施和宏观调控部署落实跟踪审计审计（以下简称：政策跟踪审计），有力于发挥审计工作高层次监督作用，服务发展改革，促进建设廉洁政府、法治政府，确保政府清廉、政治清明。但是政策审计是是一项新工作，没有现成先例。所以，审计人员要解放思想、开动脑筋，善于钻研、大胆探索、积累经验，奋力完成这项严肃的政治任务。

   　（2）开展政策措施贯彻落实情况审计，是审计促进完善国家治理的重要途径

   　　一是政策措施是国家治理的重要工具。国家治理的过程，可以简单地描述为政策的制定和执行，并且保证实现政策目标的过程。国家治理的能力，很大程度上体现为政策目标的实现的能力和政策执行的能力。国家治理的有效性体现在政策制定和执行、政策目标的实现上。为提高国家治理的有效性，就必须使政策制定科学，与经济社会发展中的实际相符，与各种利益群体的共识相一致；就必须使政策的贯彻执行准确迅速、国家的意志和政策执行真的能带来国家发展、社会公平等、持续稳定、人民需求得到满足，即政策目标得到很好的实现。

　　二是国家审计是实现国家治理有效性的重要机制。从国家治理的过程看，国家审计在政策制度和执行、政策目标的实现这三个环节上，都发挥着独特作用：通过开展政策措施贯彻落实情况审计，督促和推动政策措施的贯彻落实，衡量、评估和分析政策目标的实现情况，进而为政策制定和完善提供真实可靠的信息和可供参考的建议。

　　三是开展政策措施落实情况审计是国家审计促进完善国家治理的重要途径。审计机关开展的政策措施落实情况审计主要关注几个方面的问题：各部门和单位对于各项政策措施，是否按照计划进度进行了贯彻落实；在贯彻落实过程中是否履职尽责；政策措施是否实现预期目标或者达到预期效果；政策措施贯彻落实过程中遇到的挑战和问题及建议。简单说，就是各部门和各单位何时做的事，是否以正确的方式做了正确的事、所做的事取得的效果如何、做事过程中遇到什么问题和怎样改进会更好。可见，审计机关开展政策落实情况审计，不仅可以发挥审计促进国家重大决策部署措施落实到实处、取得实效、促进深化改革，还可以发挥审计的监督作用，通过揭示问题，促进各部门和单位，各级领导干部依法行政、廉洁行政、履职尽责。

　　二、当前基层审计机关政策审计的思路

　　政策审计要以政策审计为中心，以项目为载体，以资金流向为主线来谋划审计工作。  

  　 1、以政策审计为中心、坚持“五个结合”。

　　一是首先要熟悉政策、了解政策，结合区域经济特点和当前宏观经济走向，科学安排审计计划。

　　二是协调分工，调配力量。把经常性审计与政策审计合理搭配，突出五个结合：即政策执行审计与预决算审计相结合，政策执行审计与财政财务收支审计相结合，政策执行审计与重点投资项目审计相结合，政策执行审计与经济责任审计相结合（特别是任中审计相结合），政策执行审计与绩效审计相结合。

     2、以项目为载体，突出特色。

     　政策措施落实必须有项目支撑，项目落地、项目实施、项目运行是政策执行审计关注的重点。

　　一是以项目为载体，就是围绕政府工作中心，抓住重大项目，抓住特色项目、抓住影响全局的项目来规划审计项目、安排审计项目。比如，陕南移民搬迁、城镇性保障房，汉江综合治理、水利工程、养老服务业、循环经济、城市基础设施都是省市领导关注的项目，我们就是要跟踪项目延伸审计。

　　二是以项目为载体，就是要关注民生、关注群众关心的热点问题来开展审计工作。比如惠民政策措施落实情况审计，重点要关注陕南移民搬迁、城市棚户区改造、医保医改、农民进城落户及农村土地流转等。现在群众对看病贵、看病难很有意见，这里既有政策因素，也有人为因素。比方病人进了医院，一点小病，医生非要病人做各种检查，有些病人住院，各种检查都作了。但医生只治疗住院证的病，其他病症推三推四不予治疗。如果病人有三种病，你得住三次院，三次重复检查，浪费医疗资源，又浪费群众的钱财。所以，我们社保审计要关注这一点，树立民本审计理念，践行群众路线观念，把审计工作做实、做好，名副其实地发挥群众利益捍卫者的作用。

　　三是以项目为载体就是要突出重点。政策跟踪审计不一定做到面面俱到，要结合当地经济社会实际，从几个方面突破，审实、审深、审透、审细，务求实效，不求多、但求精。

　　3、以资金为主线，认真履行职能。

　　就是要对项目资金到位、拨付、使用环节延伸审计，做到财政资金流向哪里审计就跟进到哪里。扩大对资金拨付、资金使用主管部门、重点单位一并开展审计，既审预算执行和财政财务收支，又审政策贯彻执行。比如行政审批和简政放权政策落实，一些部门存在变相审批行为，阻碍了行政审批事项的改革，我们就是要对过去收费事项多、权力集中的部门，开展政策跟踪审计和预算执行审计及财政财务收支审计来结合审计，实行“一条鞭”法审计，审系统，系统审，揭露查处变相审批的违纪违规事项，认真履行审计监督职能，名副其实的发挥改革“催化剂”的作用。还要重点关注资金使用的效果，严肃查处挤占挪用项目资金的违纪违规行为，揭示制度层面的问题，为政府决策及时提供可靠依据，发挥公共财政守护者的作用。

　　三、积极探索政策审计方法   

1. 政策审计要关注“五个”重点

   （1）关注地方政府配套政策的出台。一是关注地方政府配套政策出台的依据和配套措施实现的可能性；二是关注地方政府配套政策出台的时间节点和过程及程序；三是关注地方政府配套措施的下发情况和贯彻执行。严肃查处有令不行、有禁不止的行为，纠正行政不作为、乱作为、胡作为的的行为。

   （2）关注政策及其配套措施执行实施节点情况。一是关注地方政府政策落实的进度。包括项目落地时间和资金拨付时间节点；二是关注政策执行效果的经济指标情况，检查项目的进度及时发现项目建设中存在的苗头性、倾向性问题，提出解决办法，推进政策措施尽快落实。

   （3）关注项目资金投向及配套资金落实情况。一是关注项目资金的总体情况和地方配套资金落实情况及配套资金的占比，结合现有财力，提出量力而行的建议，提示政府不要盲目举债，防范财政风险；二是关注项目的投向情况,结合当前国家宏观政策走向和调控，结合区域经济实际分析投资结构是否合理，提出审计建议，及时预警，避免损失浪费。

   （4）关注稳增长等政策执行的绩效情况。一是关注政策执行是否收到预定效果，结合政策建议书、项目建议书、项目概预算和设计能力书与实际情况比对，研判政策执行收到的效果；二是关注政策执行所花费的成本是否超出预定的预算限制，从成本和效益两个方面进行综合评价。

   （5）关注政策跟踪审计的绩效评价。一是关注政策绩效审计评价，做到定性与定量相结合，积极探索政策跟踪审计评价体系。比如重大项目政策跟踪审计，主要关注项目的建设周期，预期项目指标与实际指标对比，揭示项目存在的问题，提出审计建议，弥补建设过程的缺失；二是大胆探索政策绩效评价。政策绩效评价没有现成案例，我们可以通过实践总结，积累经验，趟出一条路径，形成汉中的特色经验。比如对一个部门产业项目可以经济指标来评价政策执行效果：工（农）业增加值＝（实际建设周期－计划建设周期）×年设计能力×当年价格；还可以利用税收法规计算财税收入，利用项目设计书计算拉动就业量等；对社会项目，也可利用上述指标计算项目对社会经济的贡献量；对一个市县（区）的总体评价，既要掌握第一手审计资料，还要结合发改、统计、经贸等的检查资料及数据分析研判，进行综合评价。

    2、要着力把握政策审计的切入点和审计方法的创新

1. 着力把握政策执行的主体。一是突出对核心政策和主要政策措施落实情况的审核，抓住重点、突破难点，审深审实审细；二是关注资金流向和资金拨付时间节点，关注结存资金的占比，分析检查资金的使用效果，分析沉淀资金的原因，化解沉淀资金的方法。
2. 要关注政策执行过程和核心。政策执行是审计的切入点，要沿着政策制定、项目落地。资金到位，项目实施，资金使用效果等环节延伸审计，关注项目建成后运行效果，评价政策执行的实际效果，提出改革和管理的建议。
3. 注重审计方法的创新。政策审计虽然没有先例，但是我们可以借鉴常规审计方法实践总结。我认为，政策跟踪审计方法可以借鉴常规审计的审核法、复核法、对比法、因素分析法、关联分析法等行之有效的审计方法。一是对重大投资审计，我们可以结合投资审计方法来进行，如可以采用审核法、对比法来查询会议文件，对比分析，在掌握总体情况的条件下，再深入施工现场实地查看形象进度，查看施工记录、监理记录等，了解项目进度和可能存在的问题，及时预警；二是惠民政策措施落实情况跟踪审计，我们可以通过召开座谈会，听取被审计单位和项目实施单位的情况汇报，再深入村镇、社区了解情况，复核上级或同级检查部门的资料，研判分析落实惠民政策的情况；三是结合国企审计，深入车间了解企业生产经营情况，与工人师傅座谈，了解生产经营上存在问题，用关联分析法研判稳增长政策措施的落实效果，揭示稳增长政策措施执行不力的情况和问题，从完善政策措施、规范管理，提高企业经营效益等方面提出合理化意见与建议。

　　总之，政策措施落实审计是一项新鲜事物，没有现成经验，我们一定要克服“等靠要”的思想，开动脑筋，善于钻研、善于思考、善于总结、积累经验，走出自己的路子。(作者汉中市审计局党组书记、局长)